Evaluering av ID-arbeidet på Tøyen, Råde og i Kirkenes høsten 2015
Høsten 2015 kom det et rekordstort antall asylsøkere til Norge. Det ble registrert 31 145 asylsøkere i 2015, mot 11 480 personer i 2014. Hverken utlendingsforvaltningen eller andre myndigheter var forberedt på det høye antallet asylsøkere i 2015.
- Det er svært viktig at norske myndigheter kjenner identiteten til personer som oppholder seg i Norge, sier Arne Isak Tveitan, leder for Nasjonalt ID-senter. Rask avklaring av identitet er derfor viktig for hele utlendingsforvaltningen, sier Tveitan.
Rapporten kan du laste ned her
Nasjonalt ID-senter har evaluert ID-arbeidet som ble utført på Råde, Tøyen, Storskog og i Vestleiren høsten 2015. Deltakere i evalueringen har vært Politidirektoratet, Utlendingsdirektoratet (UDI), Utlendingsnemnda (UNE), Politiets utlendingsenhet (PU), Finnmark politidistrikt, Øst politidistrikt, Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Nasjonalt ID-senter. De har også vært representert i prosjektets styringsgruppe, for å sikre god forankring og kvalitetssikring i etatene. Prosjektet har evaluert ID-arbeidet som er utført, både innen den enkelte etat og samhandlingen mellom de involverte aktørene, og anbefaler tiltak for å bedre og effektivisere ID-arbeidet som utføres ved store asylankomster.
Funn og anbefalinger
Beredskapsplaner
Ingen av etatene i utlendingsforvaltningen forventet det antallet asylsøkere som kom til Norge i 2015. Aktørenes beredskapsplaner favnet ikke tilstrekkelig hvordan aktørene skulle koordinere seg og ansvarsforholdet mellom dem, og de var derfor ikke godt nok rustet til å gjennomføre et tilfredsstillende ID-arbeid høsten 2015.
Anbefalinger:
- Felles beredskapsplaner for økte asylankomster for flere av etatene, som inkluderer ansvarsforhold og detaljer om gjennomføring av asylregistreringene.
- Rutiner for samhandling og koordinering.
Ledelse
Politidirektoratet burde på et tidligere tidspunkt tilført ressurser for å håndtere de stadig økende ankomstene. Mangel på personell førte til mangelfulle registreringer. Flere ledere i enkelte av etatene ble benyttet til andre mer operative oppgaver enn ledelse, og dette fikk konsekvenser for registreringsarbeidet. Kommunikasjon av beslutninger var til tider ikke god nok, verken internt i egen etat, eller til/mellom andre berørte etater.
Anbefalinger:
- Ledere bør benyttes til lederoppgaver med fokus på koordinering, dialog med andre involverte etater og disponering av ressurser.
- Etatene bør gjennomføre jevnlige dialogmøter for å sikre en lik forståelse av ankomstbildet.
- Beslutninger bør nedfelles skriftlig og gjøres kjent i etatene på en god måte.
Rutiner
Det var til tider daglige endringer i rutiner for hvordan registreringene skulle gjennomføres. Endringene var ikke alltid forankret på en tilfredsstillende måte, eller formidlet godt nok, og det er ikke alle beslutninger som er skriftliggjort. Mangel på skriftliggjøring har blant annet ført til ulik praksis og usikkerhet rundt hvordan arbeidsoppgavene skulle gjennomføres. Dialogen mellom UDI og PU om gjennomføring av «miniregistreringer», og i hvilke situasjoner dette skulle gjennomføres, har ikke vært god nok. «Miniregistreringer» har ført til at saker som skulle vært underlagt Dublin-prosedyre, og således overført til et annet medlemsland, er sendt til realitetsbehandling.
Anbefalinger:
- Utarbeide tiltakskort for gjennomføring av asylregistreringen og videre saksbehandling.
- Utarbeide retningslinjer for ulike scenarioer av ankomster og hva som er minimum av opplysninger som må registreres for å sikre en forsvarlig saksbehandling. Det bør kommuniseres tydelig hvilke rutiner som til enhver tid skal gjennomføres.
- Ansatte bør få god informasjon om/opplæring i gjeldende rutiner, og ved endring i saksbehandlingsrutiner må dette kommuniseres på en tydelig måte.
- Gjennomføringen av alle ledd i asylregistreringen bør foretas av en og samme person.
Ressurser, kompetanse og utstyr
Østfold pd, PU og UDI fikk tilleggsbevilgninger, og rekrutterte mange nye medarbeidere. I PU fikk ikke alle nytilsatte tilstrekkelig opplæring, og ble satt til å utføre arbeidsoppgaver uten nødvendig kompetanse. Det samme gjelder for de nytilsatte i Østfinnmark pd. Det var heller ikke tilstrekkelig med erfarne medarbeidere til å bistå de nytilsatte, og dette har til tider fått konsekvenser for registreringsarbeidet som ble gjort. Mangel på tilstrekkelig utstyr for opptak av biometri ved registrering, og manglende tilgang og kjennskap til DUF, har også vanskeliggjort både registreringsarbeidet og saksbehandlingen av asylsakene.
Anbefalinger:
- ID-fag bør bli obligatorisk på grunnutdanningen på Politihøgskolen, og tilbys som etterutdanning. Utdanningen bør inkludere både teknisk dokumentkontroll og metoder for taktisk identitetskontroll, utlendingsrett og informasjon om arbeidsfordelingen i offentlig forvaltning for ulike ID-arbeidsoppgaver, slik at helhetsforståelsen øker.
- Opplæring må være gjennomført før medarbeidere benyttes til gjennomføring av arbeidsoppgavene
- Det bør vurderes bruk av tilgjengelige ekspertorganer og organisasjoner som for eksempel Frontex og/eller Nasjonalt ID-senter ved gjennomføring av kompetanseheving.
- Førstelinjens kompetanse på dokumentkontroll bør heves slik at det er mulig å gjennomføre en siling av sakene for at restansene på dokumentkontroll blir mer håndterbare.
- Man bør fortsette med utdanning av flere personer som kan gjennomføre en andrelinje dokumentkontroll, og som kan kontaktes dersom førstelinjen er i tvil i saken.
- Selvregistrering bør vurderes brukt i tiden fremover også.
- «Miniregistreringer» bør ikke gjennomføres i flere saker, ettersom at dette har vist seg å ikke være tilstrekkelig og har medført mye etterarbeid.
Samhandling og informasjonsutveksling
I en periode ble det blant annet gjennomført ikke-elektronisk vedtaksfatting og registrering i DUF på grunn av manglende utstyr og tilgang til DUF. Dialogen mellom enkelte av aktørene om situasjonsbeskrivelse og prioritering/siling av saker og hvilke opplysninger som skulle registreres i sakene, har ikke vært god nok i hele perioden. Dette gjelder også dialogen internt i noen av etatene. Mange aktører har vært involvert i gjennomføringen av ID-arbeidet og det har ikke alltid vært tydelig hvilken etat som har ansvaret for de ulike oppgavene. Dialogmøter mellom de involverte etatene kom i gang for sent, hvilket fikk konsekvenser for oppfølging av sakene.
Anbefalinger:
- Fortsatt bruk av dialogmøter på riktig nivå i de involverte etatene.
- Bruk av liaison for økt koordinering av arbeidet i egen etat og mellom de involverte etatene.
- De ulike etatenes kompetanse bør i større grad benyttes også til opplæring, både i egen etat og i andre involverte etater.
- Det bør alltid registreres i DUF hvilke undersøkelser som er gjennomført.
Definisjon og metode
Med ID-arbeid menes det arbeid aktørene i utlendingsforvaltningen utfører når de skal registrere, undersøke eller fastsette identiteten til en utlending.
Informasjonsinnsamlingen i prosjektet har foregått ved intervjuer av 52 medarbeidere hos de involverte etatene.
Erfaringen fra Nasjonalt ID-senters «Kartlegging av ID-arbeid – Sluttrapport (2014)» tilsier at noen faktorer har størst betydning for ID-arbeidet, og disse faktorene ble vektlagt også i denne evalueringen:
- Beredskapsplaner
- Ledelse
- Rutiner
- Ressurser, kompetanse og utstyr
- Samhandling og informasjonsutveksling